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[半月谈网]基层减负如何走出反复怪圈?——跨越22年,看“挂牌子”之变

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一个镇政府,各式牌子超过100多块一个乡镇政法综合治理办公室,头顶招牌37块……这是22年前半月谈记者在湖南部分地区乡镇采访时看到的。当年《半月谈》以《乡镇“牌子”为啥泛滥成灾?》为题报道这一怪象,引发舆论高度关注。

22年后,泛滥成灾的各类牌子还挂着吗?那些强加在乡镇干部身上的不合理负担减少了吗?带着这些问题,半月谈记者不久前重访当年调研过的部分乡镇,与基层干部共同探讨“牌子”背后的基层治理难题。

不再泛滥的牌子

社港镇隶属于湖南长沙浏阳市,从长沙城区出发,开车全程高速只要1小时许。但22年前,半月谈记者在县乡公路上颠簸了2个多小时才来到这里。

社港镇党委副书记张敏带领半月谈记者把整栋办公楼走了一遍,除了大门口悬挂的党委、政府、人大、政协、纪委等机构牌子,楼内只有党政办、党建办、经济发展办等12块牌子

22年前在社港镇采访时,张敏还是位刚参加工作的新人,如今已两鬓微霜。“那时乡镇干部的主要工作还是收钱、收粮、抓计划生育,现在抓乡村振兴和公共服务是我们的主业。”谈起乡镇变化,张敏感慨颇多,“乡村两级牌子泛滥的现象,在经过多轮整治后,如今也大有改观。

不仅乡镇牌子少了,村一级牌子也精减了许多。2002年《半月谈》报道中曾提及的常德市一个千余人的小村,各式牌子就有80多块。由于村部太小,许多牌子被塞到床底下,有的寄放在村民家里,而为兼顾应付上级检查和节省成本,有的牌子正反两面都印了字。

来到常德市鼎城区谢家铺镇港中坪村,村里挂的只有村党支部、村民委员会等7块牌子。“过去密密麻麻,现在清爽多了。”回村任职了17年的港中坪村党支部书记段德喜对半月谈记者说。


牌子易摘,负担难减

据基层干部反映,这些年牌子精简并非一帆风顺,而是经历多轮整治,起起落落。“以社港镇为例,22年来针对牌子问题前前后后整治好几轮。”张敏告诉半月谈记者,治理还是有效果的,可是一旦上头抓得没那么严,一些职能部门又会变着法给基层下任务,导致牌子就像牛皮癣一样,屡屡反弹

段德喜表示,让基层烦恼的远不止牌子,还有一些变异变形、花样翻新的负担屡禁不止比如各种检查、评比,还有门类繁多的某长制考核,以及各种微信群、App打卡等“指尖上的形式主义”。湖南某市的一项调查显示,全市各系统各部门各层级的App、小程序、政务公众号、工作微信群和QQ群加起来,一度近4000个。

部分负担比较离谱,比如对乡镇的头盔佩戴率考核。上级部门把整治农村摩托车不戴头盔的责任压给乡村干部,不仅要求下载专门的App,还要每周上路查违章并拍照上传——违章数量不达标,考核就过不了关。一些基层干部为此不得不请人来摆拍“违章”,干部无奈,群众啼笑皆非。

文件、会议、牌子、督查检查考核等“四多”是基层反映最突出的四类负担。相对来说,摘牌子反而是其中最易操作的减负工作。一位参与基层减负调研的省直机关干部直言,近年来中央和地方反复强调要为基层减负赋能,虽然已经取得一定成效,但绝对不可盲目乐观。

从调研情况看,无论是屡屡反弹的基层负担,还是层出不穷的形式主义,说到底都是“表现在基层、根子在上面”。比如治理“文山会海”,有的县规定每月最后一周为“无会周”,但一些单位却马上以召开“落实无会周的会”加以落实;还有层层加码的“信息形式主义”,有的厅局重复要求基层填报数据,导致基层材料成堆;还有的部门明知基层没有执法权和鉴定资质,却将头盔佩戴率、农村房屋安全鉴定等事项强压到乡镇。

上面以官僚主义要求,下面就容易以形式主义回应。多位基层干部认为,基层减负之所以艰难,深层次原因主要有三个:

一是“部门工作中心化”“部门责任属地化”问题突出。张敏等乡镇干部介绍,过去乡镇的中心工作相对集中,主要是发展地方经济,完成“要钱”(税费、提留)、“要粮”(国家征购粮)任务等。近年来,各条线部门职能不断往基层延伸,不少部门或以考核倒逼,或以资金拨付、项目支持等,把本部门工作变成乡镇的“中心工作”,甚至通过“属地管理”把责任转嫁给基层。

二是基层治理科层化、村级治理行政化问题突出。比如村一级事务本应以服务群众为主责,但由于“上面千条线,下面一根针”,基层干部的工作从“对下为主”变成“对上为主”。为应付各部门多如牛毛的考核,完成各式各样表格材料,有的地方要求村干部“坐班”。村干部的时间被大量“无效劳动”挤占,服务群众自然弱化。

三是部分地方的基层治理能力跟不上发展要求。一位县委书记说,当前高质量发展的要求高,工作任务越来越繁杂,但与此相应的基层干部能力提升赶不上形势变化部分基层干部在深受上级官僚主义困扰时束手无策,在开展工作时很容易形成对形式主义套路的路径依赖。


基层治理现代化路在何方

“牌子”的背后,折射的是基层治理能力与治理体系的问题。围绕如何给基层减负赋能,各地纷纷进行有益探索。2023年7月,湖南明确出台“不得突破年度文会总量管控、只减不增的要求”等“十二个不得”措施。为破解乡村治理“小马拉大车”问题,今年春节刚过,湖南密集推出了数十项具体措施,包括取消多项村级组织不应承担或者没有能力承担的工作事项

“发文、开会数量明显下降。”社港镇周洛村党总支书记、村委会主任沈中日告诉半月谈记者,目前河长、林长、田长、道交安等App“打卡”也停止了,农村人居环境整治等各项检查评比次数等大幅减少。

“今年一季度,区一级发文同比减少54.3%,全区性会议同比减少16.7%,各村(社区)拆除牌子10多块,对村(社区)的相应督查检查考核事项全部取消。”常德市鼎城区委书记陈远说。

不过,多数受访基层干部表示,鉴于基层负担久治难愈的状况,从长远看,必须着眼于完善基层治理体系与提升基层治理能力,久久为功,持续发力,才有可能让基层减负走出“反反复复”的怪圈。

当务之急是继续对基层承担的繁杂任务进行删繁就简,以开具“负面清单”等形式,将基层干部从各种形式主义的任务中解放出来。

其次要继续推动基层治理体制机制改革,健全完善基层权责体系,理顺规范乡镇、村两级的主责主业推广“乡镇吹哨、部门报到”做法,防止职能部门向下转嫁责任,扭转“部门工作中心化”的趋势,让乡镇、村的责、权、利更加匹配。

三是既要减负,也要减“缚”和减“袱”,因地制宜制定和优化对基层的考核、问责机制。比如浏阳市正在探索“反向测评”机制,市纪委监委选取9个涉农职能部门为评议对象,由乡镇、村两级干部、“两代表一委员”对市直部门的基层减负情况进行反向评价,倒逼职能部门履职尽责。

四要发挥村级组织的引领作用,充分动员群众,将村民自治落到实处。近年来,湖南多地探索以片、组、邻“三长制”,持续激发村民自治动能,为基层治理减负赋能。浏阳市委组织部副部长陈珍介绍,“三长制”为浏阳基层治理解决了许多实际问题,基层治理不再是靠一级压一级的“行政手段”,而是在村党组织引领下,通过片、组、邻“三长”带动,发动广大群众参与到基层治理中,实现自我管理、自我教育和自我服务

半月谈记者:谭剑 周楠 / 编辑:姜磊责编:张子晴 / 校对:褚孝鹏

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